新拆迁条例尚需再细化才能得到保障和公平

摘要：被称为“新拆迁条例”的《国有土地上房屋征收与补偿条例》，15日起第二次向社会公开征求意见。行政法规出台前两次公开征求意见，这在新中国的历史上还是第一次。根据第二次征求意见稿，行政强制拆迁将取消，须由政府申请法院强制执行。同时明确，禁止采取暴...

　　禁止暴力 禁止开发商参与拆迁 补偿不得低于市价，国务院就新拆迁条例再征意见。被称为“新拆迁条例”的《国有土地上房屋征收与补偿条例》，15日起第二次向社会公开征求意见。行政法规出台前两次公开征求意见，这在新中国的历史上还是第一次。根据第二次征求意见稿，行政强制拆迁将取消，须由政府申请法院强制执行。同时明确，禁止采取暴力、胁迫等非法方式逼迫搬迁。

　　取消行政强制拆迁

　　“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，又不履行补偿决定的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”

　　按照现行条例的规定，政府既可以责成有关部门强制拆迁，也可以申请法院强制拆迁。国务院法制办有关负责人表示，修改后的规定有利于加强对基层政府征收补偿活动的制约，有利于减少在房屋征收与补偿中的矛盾。

　　据住建部统计，近年来，行政强制拆迁的比例平均为0.2%左右，强制拆迁过程中出现的恶性事件虽然是极少数，但必须高度重视，切实采取有效措施，杜绝此类事件发生。

　　同时，根据全国人大常委会办公厅于2009年8月28日向社会公开征求意见的《行政强制法(草案)(三次审议稿)》第十三条的规定，行政强制执行由法律设定，也排除了行政法规设定强制执行的可能性。

　　禁止暴力逼迫搬迁

　　“任何单位和个人不得采取暴力、胁迫以及违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。禁止建设单位参与搬迁活动。”

　　按照现行规定，建设单位是拆迁人，可以自行拆迁，也可以委托拆迁单位实施拆迁。国务院法制办有关负责人表示，由于拆迁速度和建设单位、拆迁单位的经济利益相关，容易造成拆迁人与被拆迁人矛盾激化。这是由当时的历史条件所决定的。

　　二次征求意见稿规定，政府是房屋征收和补偿的主体，禁止建设单位参与搬迁活动。政府房屋征收部门可以委托房屋征收实施机构承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施机构应当在委托范围内承担具体工作，不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施机构实施房屋征收与补偿的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。

　　意见稿明确提出，如果暴力野蛮搬迁造成损失的，就要承担赔偿责任。如果行政机关工作人员出现这方面的问题，就要给予行政处分，构成犯罪的还要追究刑事责任。

　　北京大学宪法学教授 张千帆：

　　裁决分歧之后才能执行

　　新草案克服了旧草案的一个危险盲点，即在授权被拆迁人就补偿分歧提出行政复议或行政诉讼的同时授权政府“不停止补偿决定的执行”，新草案第23条去除了这一授权，第25条规定：“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，又不履行补偿决定的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。申请人民法院强制执行前，房屋征收部门应当按照补偿决定，对被征收人先予货币补偿或者提供产权调换房屋、周转用房。”

　　既然强制执行权从行政转移到司法，如果补偿标准问题出现分歧，法院理当在裁决分歧之后才能予以执行。当然这一点规定的还不够明确，希望正式立法中明确讼诉期间停止执行原则。

　　征收补偿方案及时公布

　　在公民参与问题上，新草案克服了旧草案的一个重要盲点，将征收补偿方案在征求意见阶段就予以公布，从而为公众早期参与征收决定过程提供了重要信息。

　　新草案第9条规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行风险评估，组织有关部门和专家论证，并将房屋征收范围、征收补偿方案予以公布征求意见。”虽然按照什么“规定”评估什么“风险”、如何组织“有关部门和专家论证”都和旧草案一样不够明确，但是将补偿方案在征收决定阶段就纳入公布范围是一个重大进步，因为被拆迁户最关心的就是补偿标准；不公布补偿标准，任何“征求意见”都是无意义地浪费时间。

　　如果地方政府在决定是否征收的时候不知道被征收人对补偿标准的心理底线，按照自己一厢情愿的低标准匆忙决定征收，到了拆迁的时候双方因分歧太大无法达成一致，强拆、“血拆”就不可避免。

　　如果政府不按市场规律出牌、误以为成本很低，那么它就根本误判了危旧房改造工程的“公共利益”。因此，补偿标准是一个在征收决定过程就需要公开征求意见的重要内容。只有在公开关键信息的征求意见过程中，政府才能及早发现利益相关人所预期的补偿标准，进而妥善衡量工程计划的成本及其可能带来的“公共利益”。

　　如果人大约束不了地方政府

　　然而，新草案的技术进步不足以补救它在公民参与原则上的退步。

　　两部草案的一个共同盲点在于，“征求意见”了又如何？地方政府会不会尊重征求意见过程中反映的民意？最后确定的征收项目一定符合“公共利益”吗？在目前全国各类听证普遍走过场的情况下，我们恐怕是没有这个自信的。

　　新草案第8条在界定公共利益之后，最后规定“保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级人民政府国民经济和社会发展年度计划”；换言之，这类工程将受到市县人大的审议。问题在于，一些地方人大尚未能有效监督制约当地政府，因而人大审议能发挥多大作用还是一个很大的未知数，至少目前还不能替代公民的直接参与。

　　还是应该让被征收者同意

　　再以危旧房改造为例，谁最有资格决定改造工程是否具备“公共利益”呢？当然是住在危旧房的居民，因为工程将直接影响他们的命运。政府也许会说，危旧房改造还涉及市容形象等更大范围的“公共利益”；但是和命运攸关的居民利益相比，这类虚无缥缈的“利益”显得太微不足道了。

　　因此，旧草案的一大亮点是规定危旧房改造需要获得90%以上被征收人的同意，补偿协议则需要2/3以上的被征收人签约才能生效，从而要求征收决策过程由利益受到直接影响的被征收人参与决定，而非由政府和开发商单方面决定。然而，新草案恰恰删除了这一重大制度进步，十分遗憾。

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